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关于供水行业服务对象存在盗水行为问题的思考
发布时间:2015-01-05 11:13:00  作者:东莞市茶山自来水公司 黄鹬瑶

        摘要:水是生命之源,而我国的淡水资源并不富裕。本文主要对供水行业服务对象盗水行为进行了粗略地探讨,鉴于盗水行为对供水企业以及整个社会的危害性较大,笔者主要从完善具体法律法规、明确政府职能、宣传合法用水方面对减少盗水行为进行了探讨。

       关键词:规范法律法规;明确部门分工;减少盗水现象发生

 

       水是生命资源,自来水作为一种城市建设和人民生活必不可少的公共产品,对人类生存发展做出着不可估量的贡献。如今伴随着社会的快速发展,城市化建设的不断扩大,越来越多的领域需要用到自来水,越来越多的人口分享着我们的自来水。自来水作为一种特殊商品,需要人们支付使用报酬,而这就催生了部分思想素质不高的用户对其进行偷盗行为。

一、对盗水行为的认定

       自来水作为供水企业向用户出售的商品,在法律上,供水企业和用户之间存在一种合同上的买卖关系 。而此合同的“标的”则是自来水,在其未出售给用户之前,应属供水企业的私有财产 。

       盗用城市供水行为(下简称“盗水行为”),是指用水户(包括企事业单位、社会组织或团体、公民等)为了达到少交水费,或者逃避缴费的目的,通过隐蔽手段或者其他不正当手段对自来水进行偷盗,以达到少计或者不计用水量的行为。

       据笔者查阅广东省人民政府2000年7月颁布的《广东省城市供水管理规定》以及国务院1994年7月颁布的《中华人民共和国城市供水条例》可大致将盗水行为归结为以下几个方面:

1、未按照规定缴纳水费的行为;

2、转供或者盗用城市供水的行为;

3、擅自改装、迁移、侵占、拆除城市公共供水设施的行为;

4、擅自将自建供水管网与城市公共供水管网连接的行为;

5、擅自在城市公共供水管网上直接装泵抽水的行为;

6、擅自取用消防栓进行私人活动的行为;

7、擅自使水表逆行、停行、以及故意利用水表缺陷进行盗水的行为。

       长期以来,普通居民用户主要通过计量仪表进行盗水,而企、事业单位、洗浴及餐饮业主要通过私下破坏供水管道、偷用公共消防用水的现象屡禁不止。

       这种盗水行为,不仅仅容易危害供水企业的既得利益,造成企业供水却不能收回成本,同时也会给其他购买供水企业服务的人员带来心理程面的不良影响,不利于建立用户与供水企业之间的互信合作关系,同时一些盗水行为对地下管道的改造将有可能导致自来水资源的污染等等,这些可能产生的负面影响无一不提醒着我们供水行业需对盗水行为进行严肃处理。

二、打击盗用城市供水行为的必要性

       (一)现阶段我国水资源的可利用情况

       根据《中国水资源公报》,截至2011年,我国水资源总量为23256.7亿立方米,其中水资源开发量约6200亿立方米。我国水资源构成主要由81%地表水、21%的地下水及1%的其他用水。其中农业用水占61%,工业用水占24%,生态用水占2%,城市居民(包括持有暂住证)占13%,城市居民生活用水对我国经济增长、民生以及可持续发展起着至关重要的作用。由于我国水资源具有南多北少、东多西少的分布特征,水资源分布十分不平衡,南方水资源富裕,北方水资源短缺。并且对于地理位置不近大江、河流的地域而言,给水水源就以附近河网的地表水和地下水为主,加之有限的水量,盲目开采和水体的污染进一步加剧了城镇水资源危机。与此同时,我国工业用水循环利用率偏低,废污水处理回用率仅为24%左右,再加上市民节水意识不强,城市生活用水浪费现在普遍存在。每年全国城市自来水管网水使用过程中因的跑、冒、滴、漏而损失的水量约有10×108m3。这些水浪费和污染现象无一不加剧着水资源危机。

       (二)盗水行为的危害

       盗用城市供水行为在一定程度上会影响一个供水企业的产销差水量,从一定程度上反映着该供水企业的生产效益。所谓产销差水量是指特定时期内供水量与售水量之间的全部差额商品水量。它主要包括:管道及附属设施漏水量、管道及附属设施被人为损坏水损失量、无费水量、失窃水量以及在生产、销售、管理过程中,由于设备仪表精度,可控手段和可观条件限制等因素导致的在计量和统计数据上的产销差额水量。而盗用城市供水的人员因为本身素质问题,且并没有掌握专业的管道改建知识,通常他们擅自改建供水管网很容易就对供水管道造成破坏,导致供水企业的财产“自来水”流失而又无法对其进行追讨,一定程度上影响了供水企业的经济效益。更有甚者会对供水企业的管道进行了一定程度的污染,如一些生产或使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统和城市公共供水管网系统直接连接,很容易造成整条供水管道的污染,直接影响用水户的正常生产、生活。同时容易导致供水企业在人们心中的信誉受损。由于擅自改造供水管网系统的盗水行为也容易导致水污染。据九保兴副部长在第八届水大会上的报告指出:2011年,我国城镇化率突破50%,水污染事件呈高发态势,水质型缺水已经代替水量型缺水称为我国水资源短缺的主要原因。这无一不在警示我们,淡水资源的宝贵性,更需要国家政府、各供水企业对盗水行为采取强制性的惩处手段。

三、现阶段我国针对盗用城市供水行为做出的规范性举措

       我国国务院于1994年颁布了《城市供水条例》,第一次在法规条文上对盗用城市公共供水行为做出了系统性的惩处规定,但由于各地区差异,并未能有统一的惩罚标准,仅仅将处罚和界定盗水行为的权力下放给各地区县级以上人民政府。对此各省市根据自己的实际情况,对盗用城市公共供水行为做出了相应的规定并制定了具体的惩处措施。现笔者摘录了部分省市的惩处规定:

 

四、对打击盗水行为的几点建议:       

       由于各地区针对盗水行为不同情况的惩罚方式各不相同,但是从上表我们可以看出,对于城市供水管网系统擅自改造甚至是破坏行为的惩处力度还是较弱的,这就致使盗水行为,特别是对城市供水管网系统进行破坏的行为无法从根本上禁止。有鉴于此,笔者粗略地从以下几点提出建议。

       (一)各地供水企业应该因地制宜,针对不同盗水情况制定详细法律法规

       由于城市公共供水具有公共性,因而许多人没有将之视为商品,并且认为盗水不算盗;更有甚者仅仅将此行为归结为占公家便宜。对此,笔者认为供水企业应该加大规范供水秩序,在国家或是省出台的《城市供水管理条例》的基础上,针对各个城镇盗水不同情况进行细分,加大对盗水行为的惩处力度。如:太原市在2003年以前,在规范供水秩序时依据《太原市城市供水管理办法》,由于该《办法》中违法用水惩处条款仅限于“责令改正”和“罚款”,并未对已经构成犯罪的盗水行为进行明确界定这不仅不利于供水企业生产成本的回收,同时也会给盗水者造成一种侥幸心理,严重影响供水企业在用水户心中的形象。鉴于此,太原市于该年12月8日发布了《关于打击盗用城市公共供水违法犯罪行为的通告》,并向用水户明确指出:盗用城市公共供水的行为、盗用水量及其金额的认定,以及一般违法行为与构成犯罪的法律界线、适用惩处条款等等。太原市的这种做法有效地让用水户更加理解该市供水企业的职能工作,同时也做到有法可依。在明确地方法律法规方面做得比较好的还有郑州市。据中国新闻网2009年3月刊登的《郑州市每年逾3000万吨城市公共供水遭盗用》一文显示:仅仅2008年一年该市自来水企业产销差率就达到了23.99%。据记者采访该市自来水公司某经理获悉,该公司每生产100吨水,就有20吨左右流失了。而这些水除了极少数是因为管网设施陈旧、有人蓄意破坏供水设施造成的泄露以外,其他大部分都是因为盗水行为所致。然而,对于“水耗子”,自来水公司采取的大都都是责令整改、罚款等行政处罚,效果不明显。针对这一点,由郑州市市政管理局牵头,联合该市中级人民法院、人民检察院、公安局、司法局和该市质量技术监督局出台了《关于打击盗用城市公共供水及破坏供水设施设备违法行为的通告》,除了对盗用城市供水行为进行具体界定、对盗用供水水量的认定、盗水行为违法犯罪金额的认定进行了详细的细分以外,还提高了对盗用城市公共供水行为的处罚力度,不再仅仅是简单的经济性补偿,还是针对盗水行为构成犯罪的,依法追究其刑事责任。主要对构成犯罪的盗水行为进行了明确的法律认定,其中包括:盗水数额巨大的;单位有关人员为谋取单位利益组织实施盗水行为,情节严重的;供水单位职工内外勾结,为他人盗水提供条件或者其他帮助构成犯罪的;擅自改变用水性质,骗取水费差价构成犯罪的;盗水行为中出现破坏公共供水设施、设备构成犯罪的行为都一一进行了详细的惩处规定。正是由于郑州市供水管理部门的高度重视,政府部门分工合作,在出台了该通知后短短的两年时间内就处理了26名涉水犯罪嫌疑人,其中刑事拘留14人,治安拘留12人,逮捕10人,判刑5人,成功追缴了520多万元,取得了良好的社会成效。

       (二)地方政府应该专门成立稽查部门,针对盗用城市供水进行严厉打击

       目前我国地方层面水管理机构大体可以分为以下两个类型。一类是:城市水务一体化管理机构管理,即水务局及其所属事业单位组成,对供水、用水、节水、排水等进行管理,部分城市还包括管理污水处理;另一类则是针对城市防洪排涝、取水、供用水、节水、水环境和水生态等不同方面的工作由不同的部门分工合作,对其进行管理。由于第一类实在原水利局的基础上并入,其负责管理的职能较多,无法针对供水企业自身存在的问题进行一一细分。第二类则是由于各部门处于分工合作,在一定程度上导致管水源的不管供水、用水、排水;管供水的不管治水与水环境的相互推诿的情况。有鉴于此,笔者认为城市供水管理部门应该专门成立盗水稽查部,针对盗用水量进行一个具体分析。首先不定期对存在盗水行为的用水户进行察访,确定其单位时间内的用水量,其所盗水量按最大单位用水量和最小单位用水量的平均值乘以实际盗水时间进行计算。若无法确定盗水量的则按照其擅自在公共供水管网系统上所接管的最大流量乘以实际使用时间进行计算。再在此基础上依据各地方的水价,对擅自盗水进行金钱上的罚款,与此同时针对一些擅自破坏供水管网的或者污染城市供水的行为进行法律性的惩处,如在弥补供水企业经济损失的同时,对该行为处以行政拘留甚至是刑事处罚。虽然自国务院颁布《城市供水管理条例》以来,各地都因地制宜相继出台相关的法律法规来规范城市公共供水行为,但是针对盗用城市公共供水的具体惩治办法较多是停留在处罚金的经济性惩罚,而针对盗水行为情节严重的情况并没有专门的政府稽查部门对其依法进行计量分析,进行法律打击。大部分的供水企业只是建立了自己内部的稽查部门,靠企业的监察队伍来进行盗水稽查。由于供水企业现阶段所采取的打击盗水行为只能是运用行政手段,只能依据地方法规简单对盗水行为进行处理,并不能对严重盗水行为如破坏城市公共供水管网系统采取法律手段,因为在打击盗用城市供水行为的查处力度上面还是相对缺乏威慑力。针对这一点笔者认为,地方政府应该给予供水企业一定的支持与引导。在供水企业已有稽查人员的情况下,有关的政府计量部门可以予以一定的技术支持。在这方面我们可以参考:郑州市2006年10月发布的《关于打击盗用城市公共供水及盗窃破坏公共供水设施设备违法犯罪行为的通告》,该通告是郑州市在原有的供水管理条例的基础上,专门针对盗水行为发布的。主要是由郑州市市政管理局、中级人民法院、人民检察院、公安局、司法局以及该市的质量技术监督局联合制定的。值得我们关注的是该通知规定了“盗水行为中有关计量技术的检定,需又具有法定资格的水表计量鉴定机构进行鉴定,并出具检验报告”。受专业技术水平限值,该通告中提出的这一点,我们现在绝大部分的乡镇级供水企业都无法完成。而这点对我们平时计量用水量至关重要。这就需要我们地方政府给以高度的重视,成立专门的盗水稽查部门,对不同的盗水行为进行具体的细分,针对利用水表计量问题盗用供水的行为除了实施经济处罚外,要专门对其进行分析,将容易产生此类现象的水表进行定期的更换。对供水企业监察部门的人员除了给予他们日常工作的支持与认可以外,还应当适当对其进行职业技能的培训,提高稽查部门员工的职业素质。与此同时,各地方的司法部门应当给予供水企业法律程面的帮助与支持。可以联合供水企业定期对民众进行必要的法律知识宣传。

       (三)加强合理、合法用水的知识宣传,为供水企业树立良好形象

       一直以来供水企业和用水户之间都形成了良好的合作关系。供水企业定期回访用户,为用户排忧解难,而用水户也可以及时将他们在使用城市自来水时候遇到的疑惑反馈给我们的供水企业,这样也有利于双方形成共赢的局面。但是城市盗水行为主要是由于有部分用水户对城市供水存在不理解,将之认为是己有之物,亦或是由于小偷小摸心里造成的,人为盗水甚至是破坏公共供水管网。这需要我们的供水企业加强与用水户之间的沟通,可以定期对用水户进行调查,并系统性地针对不同地区不同用水户存在的用水疑惑或者问题进行详细分析,最后可以通过举办合理合法用水论坛让用水户参与其中,让他们了解什么行为是盗水行为,了解盗水行为给自身和社会带来的危害,以便从思想上为其树立良好的标杆。其次,可以通过听证会或者信访形式针对用水户在用水过程中存在的困惑进行专业地讲解,以便树立供水企业的良好形象,也更有利于企业与用水户之间的沟通,更有效地减少或者是杜绝盗水行为的发生。在此方面,笔者印象比较深刻的就是到东莞市某自来水公司进行参观。该企业通过企业公开日活动,相继吸引了不少市民参加,在派发企业简易生产流程图的基础上,由企业各岗位的技术人员为市民讲解该生产流程的具体细节,并让市民在眼观其景,耳听其声的基础上,针对各自生活用水中出现的问题进行了答疑。该供水企业的这种宣传方式不仅仅有利于用水户更好地了解该供水企业的生产运营过程,更有助于用水户解决用水过程中遇到的问题,有利于让企业和用户之间建立互利合作关系。多一丝信任少一份抱怨,更有利于减少甚至是杜绝人为素质低下造成的盗水行为。

五、结语

       我国是人口大国,对于13亿人口而言,我国的淡水资源真的可以说是九牛一毛。现阶段由于水资源地域分布不均、各地区经济发展差异致使的水质型缺水急需我们高度重视,而城市盗水行为可能给供水管网带来的破坏、水体的污染等等问题都将加剧我们所面临的水质型缺水问题。因而打击盗水行为就显得尤为重要。这不仅仅是政府和供水企业需要高度重视的问题,还需要公民自觉遵守行为准则和法律约束,帮助政府部门及供水企业更有效地打击、惩治盗水现象。

                

参考文献

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